改革开放40年来， 我国失业保险事业取得了显著成就。 从1998年12月， 我国社会保险领域的第一部法规 《失业保险条例》 出台， 到失业保险基金为领取失业保险金人员代缴医保费， 再到失业保险支持企业稳定岗位、 提升职工技能……这些年， 我国失业保险极力保障失业人员享受到失业保险待遇， 在稳定就业、 预防失业、提升职工和失业人员职业技能等方面发挥着越来越重要的作用。 近日， 记者采访了人社部失业保险司负责人，回顾了改革开放40年失业保险制度发展历程。
制度层面确立规范《失业保险条例》颁布实施意义重大
记者：1986年7月，国务院颁布 《国营企业职工待业保险暂行规定》， 标志着我国失业保险制度初步建立。您觉得该规定的颁布对我国失业保险事业有何重要意义？ 在特定的历史背景下，它有哪些局限性？
负责人：1986年，国务院颁布了 《国营企业实行劳动合同制暂行规定》 《国营企业招用工人暂行规定》 《国营企业辞退违纪职工暂行规定》 《国营企业职工待业保险暂行规定》 四项法规， 规定自10月1日起， 企业在国家劳动工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人， 除国家另有特别规定者外，统一实行劳动合同制， 企业有权辞退职工，终止、解除劳动合同。 其中， 《国营企业职工待业保险暂行规定》 的出台， 可作为中国开始建立失业保险制度的标志， 在制度层面上确立了救济失业工人的政策和中国失业保险制度的基本框架； 承认失业现象、 保障失业工人权益，也为计划用工向市场用工转变提供了制度保障，为确立市场化的就业机制创造了有利条件。
《国营企业职工待业保险暂行规定》 的局限性主要体现在，覆盖范围、 缴费方式等方面不完善，更像是一种失业救济制度。 不过，当时失业现象并不突出， 享受失业保险待遇的人数也非常有限。 为此， 1993年4月，国务院发布 《国有企业职工待业保险规定》， 在覆盖范围、 资金筹集、 保险水平及组织管理模式等方面做出了相应调整。 到1994年，全国有194万人享受到了失业保险待遇， 超过1986年至1993年7年的总和，失业保险制度开始发挥作用。
记者：1999年1月 《失业保险条例》发布实施，这是我国社会保险领域的第一部法规。 《失业保险条例》 出台的背景是什么？对于构建失业保险制度有何重要意义？
负责人：党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的基本方针， 为经济体制改革特别是国有企业改革指明了方向， 非公有经济的发展也有了良好的政策环境。 党的十五大进一步明确了以公有制为主体、 多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度，明确了建立现代企业制度是国有企业改革的方向。党的十五大提出， 建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度， 完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。 在这种背景下，原有失业保险制度覆盖范围较小、 基金支付能力较弱的问题进一步显现，必须对原有制度进行重新设计和调整。1998年劳动和社会保障部成立后， 在原有工作的基础上，加快了制定新的失业保险行政法规的节奏。 经广泛征求意见和反复研究论证，劳动和社会保障部向国务院提交了 《失业保险条例》 （草案）， 并经国务院常务会议审议通过后， 于1999年1月颁布了 《失业保险条例》。
《失业保险条例》 的颁布施行是社会保障体系发展完善的重要成果， 意义十分重大。第一，有利于推动经济体制改革特别是国有企业改革。 按照 《失业保险条例》 规定，实现了失业保险的广覆盖， 较好解决了非国有企业职工没有失业保险的问题， 对于促进劳动力合理流动，调整和改善劳动力结构， 合理配置劳动力资源， 广开就业门路，扩大就业渠道，起到了重要作用。 第二， 有利于加快建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系和就业机制。 《失业保险条例》规定，将城镇所有企业、 事业单位及其职工都纳入了失业保险的范围， 这可以解除职工在不同所有制经济组织之间流动的后顾之忧，增强非国有经济的吸引力， 减少影响劳动力市场流动的不利因素， 对于尽快形成市场导向就业机制具有重要推动作用。 第三，有利于维护劳动者的合法权益。 《失业保险条例》将失业保险覆盖范围从国有企业扩大到城镇各类企业、 事业单位及其职工，极大拓宽了失业保险的保障范围， 使更多的失业人员享受到失业保险待遇。
助失业人员参加职工医保支持企业稳岗、 职工技能提升
记者：2011年6月，人社部印发 《关于领取失业保险金人员参加职工基本医疗保险有关问题的通知》。 请您谈谈近年来出台了哪些措施来保障领取失业保险金人员参加职工医保的？
负责人：2010年， 《社会保险法》将失业保险金领取人员纳入职工基本医疗保险，明确失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付。2011年6月， 《关于领取失业保险金人员参加职工基本医疗保险有关问题的通知》 （即71号文）， 规定失业人员在领取失业保险金期间， 参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。 失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。 解决失业人员参加医疗保险问题有三方面好处：提高失业人员医疗保障水平， 医疗保险待遇标准更高；可以使失业人员医疗保险关系保持连续，增加其缴费时间； 使失业人员享受更专业服务， 如分布更广的医疗机构，更方便的费用结算。
71号文印发后，各地积极与医疗保险部门沟通， 及时出台政策， 通过建立代缴机制、完善信息系统等措施， 为领取失业保险金人员代缴职工基本医疗保险费， 确保失业人员享受医保待遇。 从2018年1-9月的数据看，失业保险基金代缴医疗保险费63.8亿元，人均月代缴327元。
记者：失业保险在支持企业稳定岗位方面，这些年都有哪些措施？ 又是如何支持参保职工提升职业技能的？
负责人：在援企稳岗方面， 按照 《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》、 《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》 和人社部等4部门 《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》等政策文件规定， 对不裁员少裁员的参保企业， 失业保险基金给予稳岗补贴，补贴标准为不超过本企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费的50%； 对去产能企业， 降低稳岗补贴门槛， 提高稳岗补贴标准。 2017年9月， 我部下发通知， 从2018年至2020年在全国实施失业保险援企稳岗“护航行动”，目的是抓紧实现稳岗补贴政策对符合条件统筹地区、符合申领条件企业主体的 “两个全覆盖”。 自政策实施以来， 全国已累计向171万户次企业发放稳岗补贴718亿元， 惠及职工1.72亿人次。 其中， 自今年 “护航行动” 实施以来， 全国向71万户企业发放稳岗补贴156.6亿元， 惠及职工5435万人。
在支持职工技能提升方面， 2017年5月，我部会同财政部印发 《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》，规定自2017年1月1日起， 对参加失业保险累计缴费3年及以上， 取得初、 中、 高级职业资格证书的企业职工，可按初级工1000元、 中级工1500元、 高级工2000元的标准上限申领补贴。 为进一步发挥政策效应，2018年4月，我部印发 《关于实施失业保险支持技能提升 “展翅行动” 的通知》， 推动各地积极主动、全面规范地落实失业保险技能提升补贴政策。政策实施以来， 全国累计向62.3万人发放补贴11.1亿元， 从源头上减少失业的政策效应初步显现。
调整和阶段性降低费率为企业减负解困
记者：为调整和阶段性降低失业保险费率，人社部联合财政部先后印发 《关于调整失业保险费率有关问题的通知》 《关于阶段性降低社会保险费率的通知》 《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》。 降低失业保险费率会不会对基金正常运行产生压力？
负责人：适当降低社会保险费率是党中央国务院为减轻企业负担、 清理规范涉企收费做出的重要决策。
我部认真贯彻落实国务院决策部署， 始终把降低社会保险费率作为降低企业成本、促进实体经济发展、深化供给侧结构性改革的重要举措，积极推进。 在五个险种中， 失业保险降费次数最多、 幅度最大， 切实降低了企业成本，支持了实体经济发展， 为中央减税降费大局做出了重要贡献。
失业保险降费率政策实施以来， 失业保险基金运行总体平稳，历年滚存结余较为充裕， 但当期收不抵支的省份有所增多， 由2015年的1个增加到2017年的4个。 随着提高失业保险金标准、稳岗补贴和技能提升补贴政策深入落实，以及修订 《失业保险条例》新增部分保生活促就业支出项目， 失业保险基金支出预计将加大， 当期收不抵支风险亦加大。 对此， 我们还将继续密切监测，指导地方发挥省级调剂金作用， 既要确保降费率政策落实，也要确保失业保险待遇水平不降低和按时足额发放，确保基金运行总体安全平稳可持续。
发挥失业保险基金作用激励参保扩面和加强基金监管
记者：近年来， 在预防失业、 促进就业方面，失业保险基金是如何发挥作用的？ 在具体过程中，如何加强失业保险扩面征缴和基金监管？
负责人：近年来， 失业保险基金在预防失业、 促进就业方面的作用日益显现。 从2017年失业保险基金支出结构看，保生活支出452.9亿元， 约占全年支出50.7%； 预防失业支出196.7亿元， 占22%； 促进就业支出236.7亿元， 占26.5%。 可以看出， 支出结构进一步优化，稳就业资金规模进一步增加，为兜牢民生底线、维护就业局势稳定做出了积极贡献。
扩大参保覆盖面是制度可持续运行的基础。近年来，各地努力巩固和扩大参保扩面成果，积极推进有劳动关系的职工全部参加失业保险。 截至2018年9月底， 全国失业保险参保人数达到19413万人。 扩面征缴主要采取以下措施：一是深入实施 “全民参保登记计划”， 通过信息比对、 入户调查、 数据集中管理和动态更新等措施， 对各类群体参加社会保险情况进行记录、 核查和规范管理，推进企业和职工全面、 持续参保； 二是推动多渠道、多形式开展失业保险政策宣传活动，持续解读政策红利， 增强主动参保缴费意识； 三是深入开展失业保险援企稳岗“护航行动” 和支持技能提升 “展翅行动”，扩大政策受益面，增强制度吸引力， 激励企业和职工主动参保缴费。
防范基金风险是确保失业保险制度健康可持续发展的重要保障。 加强失业保险基金监管，我们主要从以下方面着力： 一是指导各地加强基金预决算管理， 增强预决算编制的规范性和约束力。二是在政策制订时充分考虑防范风险，减少中间环节， 防范道德风险。如发放技能提升补贴明确规定直接发至个人银行账户或社会保障卡， 减少中间环节；发放稳岗补贴要求结果公示， 多部门联审，确保资金安全。 三是畅通监督渠道， 指导各地明确经办机构责任， 完善资金监管制度，对违法违规行为按规定追责。
体现多种目标、多元功能稳岗补贴是标志性政策之一
记者： 随着社会经济生活的不断发展，失业保险制度从单纯保障基本生活到兼顾预防失业促进就业，为什么会有这种理念的转变？有哪些方面的考量？
负责人：失业保险的性质很特殊， 既是社会保险制度的重要组成部分， 又是积极的就业政策的重要内容，兼具社保和就业双重属性。这种特殊性决定了失业保险的目标不是单一目标而是多重目标， 不仅要把兜牢民生底线作为基本目标，更要把维护就业局势总体稳定作为核心目标。 这种特殊性， 也决定了失业保险不是单一功能而是多元功能，不是单纯地保生活， 而是 “保生活、 防失业、促就业”三位一体，缺一不可。
党中央国务院对发挥失业保险功能作用有明确要求。党的十九大明确提出 “完善失业保险制度”。 落实这一要求， 需要多方面着力，合理功能布局、 优化政策供给、 健全体制机制，构建具有中国特色的积极的失业保险制度。 在工作理念上， 实现三个拓展：推动失业保险从基本生活保障向职业技能提升拓展，从事后帮扶就业向事前预防失业拓展， 从失业人员向所有参保职工和企业拓展，变失业保障为就业保障， 从源头上减少失业，稳定就业。在功能体系上， 明确三个转变：当前经济发展新常态下， 就业矛盾由总量矛盾转为总量与结构性矛盾并存， 供给侧结构性改革中职工安置的思路由下岗失业转为转岗安置，这些新形势新变化都必然要求失业保险由解决失业增量向稳定就业存量转变，更加突出预防失业功能， 形成 “保生活是基础、防失业是重点、 促就业是目标”，各有侧重，协同发力的 “三位一体” 功能体系。在制度建设上， 坚持五个统一， 即健全功能与发挥作用、广泛覆盖与现实可行、 维护权益与互助共济、 有效保障与防止福利化、 兜住底线与赋能促劳相统一， 尽力而为、 量力而行， 跟上时代步伐又不超越国情，遵循发展规律又体现中国特色。